Remédier à la montée des inégalités passe aussi par une réponse coordonnée des complémentaires

Bien évidement, le cas emblématique de David Beckham est loin d'être isolé. Il s'ajoute à des informations qui contribuent jour après jour à miner la cohésion sociale. Que l'on songe à Bernard Tapie dont on apprend qu'il aurait transféré sa fortune en Belgique pour payer moins d'impôt ou à Jean Azéma, récompensé de ses erreurs de gestion chez Groupama par une indemnité de départ de 3 millions d'euros. Le problème est aussi que l'on puisse donner l'image d'un pays capable de dépenser des sommes folles pour satisfaire l'ego des dirigeants d'un club de foot alors que l'on peine à trouver l'argent qui permettrait de pérenniser notre système de protection sociale. Dans l'échelle des valeurs que se doit de défendre une société, il y a manifestement là quelque chose qui ne colle plus avec la tradition de solidarité qui fonde le système social français.

L'OCDE vient de le confirmer: l'accroissement des inégalités a été moins sensible en France que chez ses voisins ces dernières années. On ne peut que s'en féliciter, cette situation étant à mettre à l'actif d'un système de protection sociale qui a probablement mieux résisté en France qu'ailleurs aux assauts de la crise. Il n'empêche que des ruptures de solidarité apparaissent qui ne laissent pas d'inquiéter. La première provient du creusement de la dette sociale: à combien s'élève-t-elle ? Le président du conseil d'administration de la Cades (Caisse d'amortissement de la dette sociale), Patrice Ract Madoux, le précisera le 11 janvier 2012. Disons qu'elle atteint au bas mot 140 milliards d'euros et que le boulet s'alourdira encore des dizaines de milliards d'euros de déficits annuels de l'assurance vieillesse d'ici à 2018.

On peut donc tourner le problème dans tous les sens: en 1996, Alain Juppé avait inventé avec la Cades « une formidable machine à se donner des baffes » jusqu'en 2009, selon le mot d'un syndicaliste. Or, ces claques, les Français continueront d'en recevoir jusqu'en 2025 dans le meilleur des cas, c'est-à-dire si une nouvelle loi organique ne vient pas défaire -comme ce fut le cas en 2010- ce qu'avait fait une précédente loi organique et si l'on parvient à absorber le passif accumulé. On peut naturellement tenter de relativiser cette réalité en se disant que le déficit de l'État est bien pire. Ce n'est pas faux, mais ce n'est pas rassurant pour autant. En tout cas, ce sont bien les générations montantes qui devront payer pour les inconséquences de la génération qui est aujourd'hui aux commandes. On est donc loin de ces principes d'équilibre intergénérationnel et de répartition sur lesquels est fondé le système français de protection sociale.

Trente années de diversification des ressources

Outre la dette sociale, il y a les déficits. Personne n'imagine qu'un coup de frein sur les dépenses suffise pour rétablir des comptes qui, pour le seul régime général, dérivent de plus de 20 milliards d'euros par an. La question se pose donc de trouver de nouvelles recettes. Question subsidiaire: comment répartir équitablement les efforts entre ceux qui paient et ceux qui reçoivent ? Vaste sujet dont on parle depuis des années sur le ton des conversations de salon. Cette fois, le temps n'est plus à reculer les échéances, il faut apporter des réponses concrètes et immédiates aux problèmes posés.

Sur les recettes à mobiliser pour sauver la sécurité sociale, on se reportera à un document de travail de 63 pages que vient de produire Mireille Elbaum, professeur au Conservatoire des arts et métiers pour le compte de l'OFCE qui le publiera dans sa revue de mars 2010. Intitulé « Le financement de la protection sociale : quelles perspectives au-delà des 'solutions miracles' », ce document dresse un état des lieux quasiment exhaustif de le question. Dans une première partie, l'auteur relève que, depuis 1980, on a tenté de faire face aux besoins de financement du système par une diversification des financements et des extensions d'assiette. Il n'en reste pas moins que les cotisations ont conservé une place prépondérante alors que des mesures prises sans grande cohérence font apparaître « des problèmes de lisibilité, de champ et de régulation » qui brouillent les frontières entre « assurance » et « solidarité ».

Supprimer des niches et taxer des comportements

Partant de là que faire ? Reconsidérer les exonérations et les niches fiscales. Un réexamen est certes souhaitable, mais « les marges de manoeuvre sont limitées », analyse Mireille Elbaum qui a participé au début des années 90 à la mise en place d'une politique d'allégements généraux sur les bas salaires. Ces dispositifs ayant engendré « des effets reconnus sur l'emploi qualifié », les remises en cause ne peuvent porter que « sur des exonérations spécifiques et sur des niches sociales, mais qui nécessitent un examen au cas par cas » et qui de ce fait « risquent d'être quantitativement circonscrites ». Jugeant « souhaitables et réalistes » les relèvements de prélèvements sociaux sur « des assiettes comme les stock-options, l'attribution gratuite d'actions, les retraites d'entreprise ou même la participation et l'intéressement », la suppression d'autres niches sociales (soutien à l'emploi dans les zones défavorisées, services à la personne…) pose problème.

Seconde option, « modifier le financement de la protection sociale ». Évacuant la piste de la cotisation sur la valeur ajoutée « aujourd'hui laissée de côté », Mireille Elbaum juge « intéressants » les compléments issus de « prélèvements à dimensions comportementale », mais d' « une mise en oeuvre délicate ». Elle en donne trois illustrations : la modulation des cotisations opérée dans la branche AT-MP à des fins de prévention n'a eu qu'un faible impact ; les majorations de droits sur les tabacs et les alcools, n'ont eu d'effet dissuasifs sur la consommation qu'avec des hausses importantes et répétées ; l'établissement d'un lien entre cotisation chômage et licenciement n'a jamais été retenu pour ne pas ajouter aux difficultés d'entreprises ou de secteur déjà en difficulté.

En appeler à l'assurance privée ou à la TVA sociale

Cette voie n'étant pas convaincante, se pose alors la question d' « un recours élargi à l'assurance privée ». Le fiasco auquel on vient d'assister en matière de « cinquième risque » -« la capacité de l'assurance privée à couvrir un risque comme la dépendance dans des conditions équitables et économiquement efficaces apparaît en effet limitée par les caractéristiques propres de ce risque »- ne plaide pas pour une telle orientation.

Soulignant la difficulté rencontrée pour procéder à des transferts d'assiette sur les cotisations sociales employeurs qui doivent passer l'épreuve de la négociation ou qui, s'agissant de la cotisation sur la valeur ajoutée, ont pour inconvénient de taxer l'investissement, Mireille Elbaum juge que l'option « TVA sociale » aurait « des effets limités, incertains et porteurs d'inégalités ». Ainsi, un transfert de 2 points de cotisations employeur se traduisant par une augmentation de 1,5 point de TVA serait « au mieux très légèrement positif sur la croissance » et ne permettrait pas de créer plus de 50 000 emplois. Au surplus, quel sera le comportement des entreprises et avec quelle incidence sur les prix et le pouvoir d'achat des ménages ? Enfin, la TVA étant un impôt « régressif »: une hausse pèsera proportionnellement davantage sur les ménages modestes. Bonjour les inégalités !

Le débat fiscal reste à conduire

Exit la TVA sociale et quid alors d'une refonte des prélèvements sur les ménages ? L'auteur aborde ici le sujet du moment à savoir une éventuelle fusion entre CSG et Impôt sur le revenu. Avancée pour faciliter un prélèvement à la source, simplifier le système actuel, éliminer les niches fiscales et accroître la progressivité du nouvel ensemble, l'idée bute sur un certain nombre de questions jusqu'ici insuffisamment débattues : individualisation ou familialisation ? Imposition unifiée ou différenciée des différents types de revenus et affectation partielle ou non à la protection sociale ? Derrière de tels choix, se pose la question de l'équité fiscale. Déjà pas fameuse dans le système français où moins de la moitié des ménages paie l'impôt sur le revenu alors que les cadres « moyens supérieurs » sont en quête permanente d'outils de défiscalisation, on ne peut évidement que plaider pour la prudence.

En tout état de cause, s'il doit y avoir réforme sur ce point, ses auteurs devront avoir en mémoire ce rapport de l'Insee de novembre dernier sur le patrimoine qui relève que les 10 % de ménages du bas de l'échelle dispose de 2 700 euros de patrimoine brut alors qu'à l'autre bout de l'échelle les 10 % les mieux dotés disposent de 552 300 euros, soit un rapport de 1 à 205 qui a crû de près d'un tiers depuis 2004. La preuve en somme qu'à côté d'un accroissement « ressenti » des inégalités, existe bel bien un accroissement objectif.

La vraie question est celle du reste à charge

S'il est un domaine en tout cas où les Français perçoivent la montée des inégalités c'est bien dans les difficultés croissantes d'accès aux soins. D'où l'intérêt du débat sur le « reste à charge » et par conséquent sur l'articulation qui doit exister entre l'AMO (assurance maladie obligatoire) et l'AMC (assurance maladie complémentaire). Sur ce point, la piste n'est qu'à moitié explorée par Mireille Elbaum, qui limite son analyse aux transferts vers l'assurance privée mais laisse dans l'ombre les transferts autrement plus importants qui s'opèrent en direction d'autres opérateurs eux aussi privés certes, mais intervenant dans le champ de l'économie sociale, donc le non-lucratif.

En théorie, ce partage des compétences a été opéré avec la mise en place de l'Unocam (Union nationale des organismes complémentaires d'assurance maladie) en 2004. En théorie seulement car en élevant au même moment le « directeur » de la Cnam (Caisse nationale d'assurance maladie) au rang de « directeur général » de l'Uncam (Union nationale des caisses d'assurance maladie), on lui donnait en réalité tout pouvoir pour imposer ses décisions, aussi bien aux conseils d'administration des trois caisses nationales d'assurance maladie, que pour se passer de l'avis, voire du concours, des complémentaires pour gérer le risque santé. Résultat, alors que les déficits s'accumulent, les transferts s'accroissent des régimes de base vers les complémentaires sans que ces derniers aient la moindre marge de manoeuvre pour réduire leurs coûts et renoncer à la hausse de leurs tarifs.

Segmenter l'offre maintient les inégalités

Conséquence de cette situation, alors que la mutualisation du risque la plus large possible devrait constituer la bonne réponse au problème posé, les complémentaires ne trouvent d'autre parade à l'aggravation des difficultés d'accès aux soins que dans une segmentation de l'offre peu conforme à leur vocation d'origine. Deux exemples illustrent le propos. C'est l'action menée par une dizaine d'institutions de prévoyance et d'assureurs mutualistes pour aider les bénéficiaires de l'ACS (Aide à l'acquisition d'une complémentaire santé) à s'équiper correctement en optique à un coût abordable . Dans le même ordre d'idée, on signalera la démarche d'Acoris Mutuelles qui a mis au point, en lien avec des associations assurant la prise en charge d'une population en difficulté, une complémentaire santé sur mesure, en contrat collectif, pour ceux qui ont renoncé à leur mutuelle.

Bien évidement il ne s'agit pas de critiquer ces initiatives qui permettent de donner une couverture sociale à ceux qui en ont le plus besoin. Il s'agit seulement de marquer les limites du système actuel qui contribue au maintien des inégalités. De telle sorte qu'en l'absence de partenariat loyal avec l'assurance maladie, si la vraie question est celle du coût des complémentaires, la seule réponse qui vaille tient dans une restructuration de leur offre. Entre organismes en situation de concurrence, les coopérations à imaginer ne sont sans doute pas faciles à mettre en oeuvre. Néanmoins, la montée en charge de "groupes de protection sociale" à partir de 1996 et les rapprochements qui ne cessent de s'opérer depuis entre acteurs de l'économie sociale tendent à démontrer que les esprits ont évolué et que chacun a bien compris qu'entre la sécurité sociale et l'assurance privée il y a place pour des acteurs attachés aux valeurs d'équité et de solidarité.

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