Le couple franco-allemand redevient à la mode

La pratique allemande des politiques économiques et sociales se distingue très nettement de la pratique française pour des raisons, là encore, historiques. Traumatisés par la catastrophe financière dans laquelle a sombré la République de Weimar, nos voisins germaniques ne tolèrent plus le moindre laxisme dans leurs comptes publics. Dès lors la notion de « déficit » est bannie de leur vocabulaire, ce qui est loin d'être le cas en France où, depuis 30 ans, nous avons pris la mauvaise habitude de vivre à crédit en dépensant l'argent dont nous ne disposons pas. Seconde différence, alors que l'Allemagne est parvenue ces dix dernières années à faire évoluer son modèle social, la France reste très largement scotchée sur ses pratiques anciennes.

François Baroin le soulignait le 12 janvier dernier à Bercy avec une nuance d'inquiétude dans la voix : la France ne peut se laisser distancer par l'Allemagne sur le terrain de la croissance économique. Or, les chiffres sont là. En 2011, la croissance allemande s'annonce deux à trois fois supérieure à la croissance française. Ce constat relance bien sûr le débat sur la compétitivité et sur les écarts de coût du travail entre nos deux pays. En contrepoint, il a conduit récemment le ministre allemand des affaires étrangères, Guido Westerwelle, à expliquer (Le Monde, 29 janvier 2011) qu'il faut que « tous les États [européens] s'engagent clairement à avoir des comptes publics solides. Je salue, disait-il encore, la réflexion qui est menée dans plusieurs capitales pour inscrire l'équilibre des finances publiques dans la Constitution ».

Préconisant « une politique budgétaire rigoureuse », le ministre allemand poursuit : « Pour être compétitif, il ne faut pas, par exemple, que les dépenses sociales augmentent plus vite que la productivité et le développement démographique ne peut être ignoré. Nous ne demanderons plus d'efforts aux Allemands pour les autres. L'Allemagne a introduit la retraite à 67 ans parce qu'elle avait des problèmes démographiques. Ce n'était pas populaire. Mais que d'autres pays européens ne veuillent pas modifier l'âge légal de la retraite quand celui-ci est à 59 ans, cela ne va pas ».

Le propos du ministre allemand conduit à une triple interrogation sur les réflexions en cours en France. D'abord est-ce une bonne idée et un consensus peut-il se faire pour inscrire dans la Constitution des règles de bonne gouvernance des finances publiques ? Ensuite, peut-on faire du départ en retraite à 67 ans programmé pour 2029 en Allemagne, pour 2036 au Royaume-Uni et pour 2027 en Espagne une « règle d'or » en Europe ? Enfin, le lien établi en Allemagne entre productivité et dépenses de protection sociale est-il pertinent ?

S'obliger au sérieux dans les comptes publics

Sur cette première « règle d'or » du retour à l'équilibre des comptes publics -budget de l'État et comptes de la sécurité sociale-, il a déjà été beaucoup dit et écrit. On connaît les arguments des opposants à cette discipline. Ils ne sont pas tous sans fondement. Que fera-t-on, par exemple, si une nouvelle crise économique survient? S'interdit-on a priori, de creuser le déficit pour soutenir l'activité ? N'est-ce pas un peu facile de poser cette règle à un an d'une élection pour brider les possibilités de promesses électorales de l'opposition et limiter les marges d'action d'un futur gouvernement ? Ce faisant Nicolas Sarkozy ne cible-t-il pas Dominique Strauss-Kahn qui serait bien en peine de s'opposer à une politique de rigueur budgétaire dont il est par ailleurs le chantre dans ses fonctions de directeur du FMI ?

Si les intentions politiciennes ne sont pas totalement absentes de la décision prise par l'Élysée et Matignon d'accélérer le processus d'inscription dans la Constitution de cette règle, encore faut-il noter qu'elle correspond à la demande de « convergence » exprimée par notre voisin allemand, qui a lui-même mis en application un mécanisme de ce type en réformant sa loi constitutionnelle à l'été 2009. En France même, ce sujet évoqué dans la campagne des législatives de 2007, donc avant la crise, a depuis fait l'objet en 2010 du rapport de Michel Camdessus, ancien directeur du FMI, qui recommandait le vote de lois cadres de programmation de finances publiques fixant un plafond de dépenses et un plancher de recettes sur une période de plusieurs années. Le projet actuellement en discussion prévoit l'inscription du principe du retour à l'équilibre dans la Constitution, les modalités, notamment les délais, étant renvoyées à une loi organique

Il reste que si le terrain a été préparé, il faudra en passer par un vote du Parlement réuni en Congrès et obtenir une majorité d'au moins 60 %. Sentant le piège dans lequel on l'enferme -la droite incarnerait la rigueur, la gauche le laxisme-, le Parti socialiste a d'emblée rappelé par la voix de l'ancien ministre Michel Sapin, que le retour à l'équilibre est « d'abord une question de volonté politique ». On voit mal dans ces conditions l'opposition socialiste apporter les voix qui lui manquent à la majorité. Celle-ci peut-elle prendre le risque d'un échec ? A l'inverse, si rien n'est fait, on peut sérieusement douter qu'un gouvernement se donne de lui-même les moyens de revenir dans des délais déterminés à l'équilibre des comptes. L'expérience de ces trente dernières années prouve qu'il n'en a jamais été ainsi. S'agissant de la sécurité sociale, en particulier, la mise à la charge de la Cades (Caisse d'amortissement de la dette sociale) d'une ardoise de 130 milliards d'euros s'ajoutant à une dette de 87 milliards d'euros et l'allongement de sa durée de vie de 2021 à 2025, témoignent de comportements exactement inverses à ceux préconisés aujourd'hui.

Tenir compte de la démographie

Seconde question soulevée par les Allemands : après l'accord donné par les syndicats espagnols pour repousser l'âge de départ à la retraite à 67 ans, faut-il en faire un principe commun en Europe ? On observera d'abord que cette question, qui a contribué Outre-Rhin à la chute du gouvernement de Gerhard Schröeder en novembre 2005, a donné lieu à un débat musclé dans un pays où la situation démographique est radicalement différente de celle de la France. Alors qu'on se félicite dans l'hexagone d'avoir franchi la barre des 65 millions d'habitants et des deux enfants par femme en âge de féconder, l'Allemagne vit depuis quarante ans avec un taux de fécondité tournant autour de 1,3 enfant par femme. D'ores et déjà, elle est engagée dans un déclin de sa population qui la conduira à perdre 10 millions d'habitants d'ici à 2050, alors que la France en gagnera près de 3 millions sur la même période.

Le cas de l'Espagne est tout aussi exemplaire et ne saurait faire l'objet d'une quelconque extrapolation avec la France. Il faut d'abord rappeler que le régime de base a été mis en place en 1963. Ce régime jeune a longtemps versé peu de prestations alors qu'il encaissait les cotisations. Régime très généreux, il permettait des départs en retraite à 65 ans, avec 15 ans de cotisation… Par ailleurs, la situation démographique espagnole s'est considérablement dégradée. On a notamment assisté au lendemain de la chute du franquisme à un véritable effondrement du taux de fécondité aujourd'hui ramené atour de 1,2 enfant par femme. Si l'on ajoute à cela une forte augmentation du chômage (20 % de la population active) et la dégradation des finances publiques, on comprend mieux pourquoi le gouvernement de José Luis Zapatero a proposé, comme en Allemagne, de porter l'âge de départ à la retraite de 65 à 67 ans entre 2013 et 2027, mais aussi d'allonger la durée de cotisation de 35 années actuellement à 38,5 années pour bénéficier d'une pension au taux plein à 65 ans .

La compétitivité, mais jusqu'où?

Troisième ligne de conduite posée par l'Allemagne: les dépenses de protection sociale ne devraient pas progresser plus vite que la productivité. En d'autres termes, on ne devrait pas pouvoir dépenser plus que l'on ne produit. Il s'agit là d'un vieux débat qui n'a jamais été tranché clairement en France dans la mesure où l'on bute sur la notion de productivité et de coût du travail. Résumons : pour les économistes de droite la France est confrontée à une hausse sur dix ans de 10 % de ses coûts de production par rapport à l'Allemagne ce qui lui a fait perdre un tiers de ses parts de marché à l'exportation. Ainsi, pour Christian Saint-Étienne, membre du conseil d'analyse économique, il conviendrait donc de basculer un tiers du coût de la protection sociale sur un mix hausse de CSG et de TVA, cette dernière étant par ailleurs majorée pour les retraités pour s'aligner sur celle des actifs.

Les économistes de gauche réfutent cette analyse. Vouloir être compétitif à tout prix, expliquent-ils, c'est rechercher un alignement vers le bas sur les coûts de production de la Chine ou des pays de l'Est. Cette démarche étant suicidaire, ils préconisent la recherche d'un autre modèle économique qui réduirait par exemple le flux de marchandises. Quant à la TVA sociale utilisée par les Allemands en 2007, elle serait à proscrire car une TVA par définition ne peut être « sociale », mais aussi parce qu'elle serait génératrice de comportements concurrentiels politiquement désastreux dans un espace comme celui de l'Union européenne.

« Il faut sauver le soldat euro »

Au-delà, les Français restent attachés à une conception qu'exprimait l'ancien secrétaire général de Force Ouvrière de 1963 à 1989, André Bergeron, à savoir qu'il existe des déficits acceptables sinon souhaitables -celui de la sécurité sociale, par exemple- dès lors qu'il s'agit de répondre aux demandes sociales légitimes qui s'expriment. À charge, ensuite, d'opérer par voie fiscale, notamment, une autre redistribution des richesses. Ce débat nous ramène évidement à celui du partage des revenus amorcé par Nicolas Sarkozy, mais demeuré pour le moment sans suite, mais aussi à la question des « niches fiscales » à peine effleurée dans le dernier budget et, plus largement, au serpent de mer de la grande réforme de l'impôt que le gouvernement compte aborder cette année, mais sous l'angle réduit de la fiscalité des patrimoines. Encore un sujet scabreux à un an d'une élection présidentielle…

Dans l'immédiat, force est d'observer que le souhait d'une plus grande convergence entre les politiques économiques et sociales française et allemande répond à un sentiment d'urgence et se traduit par ce fameux « pacte de compétitivité » que veulent proposer Nicolas Sarkozy et Angela Merkel à leurs partenaires européens. Concrètement, il s'agit, sur un certain nombre de thèmes comme les évolutions salariales, l'âge de la retraite, les niveaux d'endettement, les taux d'impôt sur les sociétés, la flexibilité du marché du travail et d'autres sujets encore, d'obtenir de tous les partenaires qu'ils adoptent des approches communes. En d'autres termes, qu'ils fassent preuve d'un peu plus de « rigueur » pour rassurer les marchés. En toile de fond, il y a le sauvetage de l'euro auquel l'Allemagne a autant d'intérêt que la France, sinon plus. Et pour conséquence le fait qu'une nouvelle fois les contraintes économiques et financières pèseront sur les politiques sociales.

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